开发性金融作为一种依托国家信用，以市场化方式服务国家中长期发展战略、维护国家金融稳定的金融形态，在资金来源上主要通过市场化发债，把零散短期的社会资金转化为集中大额长期的建设资金，并通过市场化的运作，将资金投入到经济社会发展的瓶颈领域和薄弱环节，在支持实体经济发展、管控中长期风险方面发挥了不可或缺的重要作用。

　　开发性金融机构是筹集中长期资金、促进经济社会发展不可替代的金融力量

　　当前，我国尚处于社会主义初级阶段，经济增长以大规模基础建设为主，中长期建设资金匮乏是经济社会发展中的重要瓶颈制约。特别是在推进四化同步发展、打造经济升级版的过程中，政策性、开发性任务仍然艰巨繁重，基础设施、战略性新兴产业、“三农”、棚户区改造、企业“走出去”等诸多领域都迫切需要集中大额长期资金的有力支持。而我国金融体系以间接融资为主，商业银行主要吸收居民储蓄和社会存款，资金运作主要用于中短期项目和个人金融业务；财政资金具有支出刚性，需要优先安排社会保障等方面，当期难以拿出大规模资金支持中长期建设。这在客观上决定了在我国现阶段，既不能单靠商业银行，也不能单靠财政，必须以一种有效的投融资制度安排，解决中长期资金的匮乏问题。

　　实践中，国家给予开发性金融机构债券零风险权重的债信支持，使其享有准主权信用，能够以较低的成本、较高的效率把短期零散的社会资金转化为中长期大额建设资金，是一种有效的制度安排。零风险权重这种隐性的国家增信方式，不需要财政真的拿出“真金白银”或直接担保，不构成政府直接负债，也不增加财政负担，却能够放大国家信用的效率，创造较高的“性价比”。上世纪90年代以来，我国基础设施大幅改善，城镇化、工业化快速发展，与开发性金融机构提供了大量中长期建设资金有很大关系。

　　从国际上看，政府给予开发性金融机构永久债信等增信支持也是一种通行做法。比如，德国复兴信贷银行（KfW）在组建之初，就获得德国立法规定的政府永久债信支持，德国政府明确为KfW“提供的贷款和发行的债券以及由KfW提供明确担保的给予第三方的贷款等”进行明示担保；发行债券享有与德国政府债券同样的零风险权重，等等。正是由于获得政府的增信支持，KfW在促进德国战后重建，支持基础设施、中小企业、进出口等领域发展以及应对国际金融危机方面发挥了不可替代的作用。此外，日本政策投资银行（DBJ）、巴西国民经济社会发展银行（BNDES）等开发性金融机构，也都有政府明确的债信支持，都在促进本国经济发展、维护市场稳定、防范金融风险等方面发挥了重要作用。

　　开发银行成功实现了中长期资金“从市场中来、到市场中去”的良性循环

　　作为我国唯一的开发性金融机构，开发银行多年来不断探索市场化的运作模式和管理方式，并在每笔融资中注入信用建设的因素，培育成熟健康的市场体系，实现了中长期资金“从市场中来、到市场中去”和金融债券“发得出、用得好、收得回”的良性循环。

　　（一）以市场化方式发债筹集资金。国务院关于组建开行的文件（国发199422号）明确规定开行以发行金融债券为筹资主渠道。成立之初，受当时市场环境的制约，开行发债主要靠行政摊派。1998年8月，开行首次通过电子招标系统发行了50亿元金融债券，开启了政策性银行市场化的筹资。此后，开行始终坚持贴近市场需求，创新债券品种，相继推出了浮动利率债券、选择权债券、资产支持证券以及“福娃”基准债等产品，开创了银行间市场化发债、境内美元债券、资产支持债券、境外（香港）人民币债券的先河，开拓了境外美元债券、日元债券、欧元债券等外币筹资渠道。截至2013年6月底，累计发行人民币金融债券8.86万亿元，债券余额5.6万亿元，其中中长期债券占比89.63%。通过市场化发债，开行不仅为国家建设筹集大量中长期资金，同时也促进了我国债券市场的长足发展。近20年中，开行主导和参与了几乎所有债券品种创新，开创了多种市场化招标技术，成为创新引领市场建设的先锋；构建了完整的收益率曲线，成为债券发行、利率掉期、Shibor市场定价的主要基准，发挥市场定价“锚”的作用；向债券市场提供了数量充足、品种丰富的高等级、可交易债券，为提高我国债券市场深度、加快利率市场化进程、防范市场风险进行了有益探索，积累了经验。

　　（二）以市场化方式运作资金。开行市场化的融资方式决定了必须遵循国际惯例和市场规律运作资金、管控风险，特别是开行信贷投向以中长期为主，风险控制的难度大、要求高，这既需要开行加强对国家长期发展的前瞻性趋势分析，做好预研预判，又需要加强内部经营管理，在促进发展的同时实现风险的有效防范和化解。一是面向市场，创新经营管理的运作机制。开行摒弃传统政策性银行依靠行政指令、财政补贴办银行的观念和方法，摒弃项目由政府部门指定、发债靠行政摊派、贷款由商业银行委代的“出纳式”银行模式，按照市场规律、银行规则办银行，通过构建“政府项目入口、开发性金融孵化、市场化出口”的经营运作机制，实现了政府组织协调优势与金融融资优势相结合，政策性、开发性使命与市场化运作相结合。二是创新投融资模式，科学构建信用结构。通过与地方政府合作，整合资源，搭建市场化运作的融资平台，推进企业治理结构、法人、现金流和信用等四项建设，构建严格的资金“借、用、管、还”运作机制，使借款人逐步具备市场化独立运作的能力和融资、还款能力。探索BT、BOT、PPP等公共设施市场化融资模式，促进地方政府合理举债、安全负债。三是对接国际标准，建立以市场化为导向的完备贷款决策和内控机制。推进信贷体制改革，打造“面向市场、权责统一、有效配合、相互制约”的运行机制；引入资本市场理念，首创贷款项目电子路演审议制度，避免“人情贷”、“关系贷”，促进贷款决策的科学化、民主化；完善信用评级，建立“二元评审”体系，提高对优质客户和项目的识别能力。大力推进“以客户为中心、以市场为导向”的全流程管理，不断强化资本、效益、成本约束，通过资金转移定价、成本核算、经济资本回报率考核等引导分行经营行为，夯实市场化运行的基础。严格稽核监督，建立垂直、独立的内审体系，提升内部运行控制的有效性。在国内银行业中率先聘请独立的外部审计机构，对财务报告和经营状况进行审计，并对外披露年报。

　　（三）以市场化方式收回资金。确保贷款本息到期安全回收是开行确保资产安全的生命线。开行率先采取国际先进的贷款五级分类技术，对全部贷款及抵质押物按季进行风险监测和质量分类，在市场化控制和化解信贷风险方面迈出了国内第一步。提出“早预测、早布置、早落实、早解决”的“四早”原则，制订“按年计划、按季预测、按月调度、按周预警、按日监控”的工作机制，克服了传统政策性银行本息回收把控不严、管理粗放、风险责任不落实、被动等待政府化解的缺陷。随着市场化运作的深化，开行还结合开行中长期贷款的特点，推动信贷资产动态化管理，实现了信贷管理从被动化解向主动防范风险、粗放管理向精细化管理、侧重结果管理向过程管理的“三个转变”，进一步提高了贷后管理的科学化、规范化、精细化水平。在化解不良贷款中，加强依法收贷、树立“依法治行、以法护行”的理念，并推动法律工作前移至信用结构设计、合同起草等环节。截至2013年6月末，开行累计本息回收率连续54个季度保持98%以上；不良贷款率为0.32%，连续33个季度控制在1%以内；累计偿还金融债本金3.4万亿元，兑付利息1.2万亿元，外币债券已兑付本息103.48亿美元，无一违约，树立了良好的市场形象。

　　在这个过程中，开行稳健发展，实现了国有资本保值增值。信贷投向集中于经济社会发展的重点领域和薄弱环节，“十一五”以来资产复合增长率21.7%，剔除外汇贷款增长因素后为19%，与银行业整体20%的复合增长率基本一致；人民币贷款和发债严格执行央行指令性计划，债券余额的平均增长率为18.6%，与债券市场余额平均17%的增长率大体相当，占M2比重1998年以来一直保持在5%左右。开行始终珍惜和用好国家信用，为国家创造了大量优质资产，实现了国有资本保值增值。

　　开发银行以市场化方式防范系统性风险取得积极成效

　　开行在贯彻国家经济政策、服务国家战略的过程中，通过市场化运作，实现了自身稳健经营、可持续发展，成为国家宏观调控的重要组成部分，为防范系统性金融风险、促进经济平稳较快发展作出了积极贡献。

　　（一）优化贷款投向，防范经济结构性风险。开行贯彻国家宏观政策，严格控制贷款投向，助力国家宏观调控。无论是配合扩大内需和投资拉动，还是贯彻国家防止经济局部性、结构性过热的调控政策，开行始终坚持区别对待、有保有压的信贷政策，在贷款总量上，严格按照央行核定的规模发放贷款；在贷款投向上，持续加大对重大基础设施、社会民生、“走出去”等瓶颈领域的支持力度，严控“两高一资”及产能过剩领域贷款，防止低水平重复建设。特别是近两年来，在经济下行压力加大、经济结构战略性转型的形势下，开行全力以赴落实中央稳增长、调结构、促改革的一系列政策部署，集中资源支持铁路、轨道交通等基础设施、棚户区改造、节能减排环保等领域建设，既稳定了增长又防范了风险，既利当前又利长远，避免了经济大起大落。

　　（二）化短期为长期，管控期限错配风险。商业银行吸收的居民储蓄存款属于短期资金，近年来随着居民资产选择行为和投资偏好的变化，大量定期存款向活期存款转化，居民活期及临时性存款占比从2005年的34%上升至2012年的39%。而同期人民币贷款长期化趋势十分明显，特别是2010年中长期贷款占比达到60.3%的历史高位，2012年也高达55.7%。如果将短期资金直接用于发放中长期项目贷款，银行乃至整个金融体系都会面临期限错配带来的流动性风险。开行以国家信用为支撑，通过发行金融债券把零散短期的社会资金转化为集中大额长期的建设资金，有效防范了我国金融体系的期限错配风险。这当中，国家债信是开行生存发展的基础和前提。如果没有国家债信的支持，开行不仅不能解决金融体系的资金期限错配问题，还可能面临发不出债、资金链断裂的经营风险。

　　（三）加强平台管理，化解地方财政风险。一方面，推动地方政府整合各类资源，搭建市场化运作的融资平台，不断增强融资平台的实力和市场化运作水平；另一方面，协助地方政府编制系统性融资规划，根据项目实际情况设计合理的还款机制和信用结构，建立规范的负债偿还和风险预警机制，防范过度负债风险。今年以来，开行积极配合有关部门开展地方政府债务数据对账，合理确定地方政府债务规模上限，进一步规范地方融资行为。同时，积极探索推动“债贷组合”模式创新，担任融资平台的“综合融资协调人”，对平台实行“融资统一规划、债贷统一授信、动态长效监控、全程风险管理”，这既有利于对债贷资金统一监控、确保同步到位，又有利于化解和降低融资平台的债务风险。

　　（四）完善金融生态，防范金融体系风险。多元化的金融生态是金融体系健康发展的基础。随着我国金融的不断深化和金融改革的持续推进，迫切需要加快金融布局，建设门类齐全、分工明确、优势互补的金融体系，既要有商业性银行，也要有开发性金融机构，两类机构分工合作，共同提高金融体系的运行效率和支持实体经济发展的能力。如果市场上只有商业银行，将会由于经济利益最大化的经营要求而忽视对大量国家中长期发展战略项目的有效支持，迟滞国家的发展，同时也会由于银行体系趋同而增大市场风险，放大周期波动。实践中，国家对开行放贷和发债均实行严格的指令计划管理，这就使开行承担了宏观调控、货币政策工具和平抑经济波动的职能。特别是在应对金融危机期间和当前经济下行期，投资需求不足，中长期项目面临资金断裂风险，开行通过加大对中长期建设项目的信贷支持，在稳定投资、稳定市场信心、逆周期调节中发挥了独特而重要的作用。

　　当前，我国经济正在步入加快转型的新阶段，增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期”叠加，经济发展的内外环境严峻复杂。这当中，无论是支持发展、推进转型，还是防范风险、维护稳定，都对开发性金融提高资金运作效率和服务能力提出了更高要求，需要妥善解决开行债信、资金来源、监管标准等关系开行生存发展的基础性问题，发挥好开发性金融服务中长期建设、管控中长期风险的优势和作用。开行也将进一步加大探索力度，深化改革创新，提升综合服务水平和可持续发展能力，为促进经济持续健康发展和社会全面进步作出新贡献。

　　（作者系国家开发银行行长）