党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，建立规范合理的中央和地方政府债务及风险管理预警机制”。中央城镇化工作会议也将建立多元化、可持续的资金保障机制列为推进新型城镇化的六大主要任务之一。为落实中央决定精神，建议结合规范清理地方政府性债务，在健全相关风险控制制度的基础上，建设透明、规范、可持续的城市建设融资机制，有序推进地方政府自主发行市政债。

　　国际经验表明，市政债券能够为城市建设筹措长期稳定的资金来源，是目前多数国家市政建设资金的重要来源之一。与目前我国以地方融资平台贷款为主的融资模式相比，市政债是公开透明的金融市场直接融资方式，能准确反应债券发行主体的风险水平并合理定价，市场约束较强，也是推动资本市场发展和拓宽居民投资渠道的重要途径。同时市政债通常由地方政府或地方政府授权的公用事业机构发行，在发行准入、规模控制、偿债责任和收入来源上，都具有较强的财政纪律约束，对健全预算制度、深化财税体制改革也具有重要推动作用。

　　市政债制度设计的具体建议如下：

　　一是发债主体、偿债主体要保持一致。从国际经验看，市政债券通常是由市、县、郡政府发行。按照建立事权与支出责任相适应的财税体制改革方向，以及资金使用和债务主体相一致的要求，我国市政债券也应由真正使用资金的城市政府自主发行。如果由中央政府或省级政府代替下级政府发债，虽然可直接控制地方政府的融资规模和融资行为，但这种做法实际上隐含了上级政府的担保，本质上是上级政府对下级政府的信用背书，可能会制约金融市场的定价、筛选机制充分发挥作用，下级政府向上级政府争指标、争额度也不可避免，容易滋生腐败和道德风险。

　　二是区分项目性质发行政府不同偿债责任的市政债券，并实施相应程度的财政纪律约束。市政债券一般可分为两种：一种是由政府承担全部偿债责任、以未来税收为担保的一般责任债券，资金通常用于公益性较强的项目。这类债券的融资与偿债应该全额纳入预算管理，而且应计入政府赤字。另外一种是项目收益债券，还款以项目运营收益或与项目有关的专项政府性基金收入为主，政府不承担或仅承担部分或有偿债责任。这类债券也应纳入预算管理以反映政府的或有债务风险，但可不列赤字。其他由企业发行但政府承诺以专项政府性基金（比如土地出让金）偿债，或通过授予发债主体特许经营权等方式增信的债券，比如目前地方政府融资平台发行的城投债，也应将政府相应承担的偿债责任纳入预算。

　　三是推进相关改革。强化财政纪律约束，健全跨年度预算平衡机制，探索编制地方政府资产负债表，在偿债责任上坚持中央或上级政府不兜底的原则，对超过债务警戒线的高风险地区，限制其一般性行政支出和再融资。加强偿债能力建设，完善地方主体税种，推进水、电、煤、气等公用品价格改革。加快金融改革，健全长期投融资机制，通过税收优惠引导长期投资者入市。放宽市场准入，广泛采取特许经营等公私合营方式，有效保护私人投资者权益，调动民间资本参与城市基础设施建设的积极性。（潘功胜，中国人民大学国际货币研究所顾问委员，中国人民银行副行长）

　　（本文来自《中国金融》）