来源：中国金融四十人论坛顾问

　　作者：著名经济学家吴敬琏

　　导读：各国建立存款保险制度的历史经验表明：如果存款保险机构实行全额刚性兑付，将会弱化收储机构风险防范意识，而存款赔付限额规定得过高或过低，都会导致不良后果。

　　实现利率市场化是深化金融改革的一项基础性的举措，而建立存款保险制度，则是使利率管制放开、竞争加强后，保护存款人利益和使银行体系能够平稳运行的重要保证。

　　近年来，我国金融领导部门一直把实现利率市场化提到改革议程的重要地位。2013年7月，中国人民银行宣布全面放开对金融机构贷款利率的管制，这意味着利率市场化提速。贷款利率全面放开以后，在中国的存贷利率体系中就只剩下存款利率还存在行政规定的上限了。接着在今年3月，中国人民银行行长周小川宣布，将在一两年内放开存款利率。

　　建立存款保险制度的必要性

　　利率市场化进程能够加快到什么程度的一个关键问题在于，做好各项配套改革的进度。世界上的万事万物都是有利有弊的。利率市场化也是这样。虽然它作为市场在资金资源配置中起决定作用的前提条件，对于强化金融机构的竞争和优化金融资源配置等方面所起的积极作用是毋庸置疑的；但与此同时，竞争的强化也可能产生某些副作用，例如，发生挤兑风潮和收储机构的破产，使千千万万存款户、特别是中小存款户受到严重的财产损失，以至衣食无着；而且，这种兑付危机还有可能在金融体系中扩散，以致引发系统性的危机。

　　在银行业的早期发展中，由于缺乏全国性的存款保险制度，不论是存款人还是收储机构所面临的风险都很大。1929年大萧条发生以后，发达国家频繁地出现银行挤兑风潮。在这以后，西方国家才陆续建立起国家级的存款保险机构和全国性的存款保险制度。当收储机构发生兑付困难时，由存款保险机构按规定的数额兑付。改革开放以后，我国商业银行开始实行商业化经营。由于这些商业银行都属于国家所有，当银行或城市信用合作社等收储机构发生兑付问题时，对于居民存款通常由中央银行和地方政府全额刚性兑付，实际上是由政府提供隐性保险，最后由纳税人买单。这种由政府提供担保的办法虽然保证了金融系统的稳定，但是由于它破坏了银行之间的竞争条件，造成存款人不关心收储机构的经营管理状况和收储机构不注意加强风险防范意识产生逆向选择和道德风险等问题，加大了财政负担，并且使中央银行被动地扩大货币供应，到头来会使系统性风险不断积累。所以，在当前加速存款利率市场化的情况下，中国也必须效法其他市场经济的先例，尽快把存款保险制度建立起来。

　　存款保险制度之选择

　　然而存款保险制度有不同的类型，同一类型的存款保险制在保险金缴纳和赔付限额上的规定也各不同。选择什么样的存款保险制度，需要根据本国的具体情况认真权衡和精心设计。例如，各国建立存款保险制度的历史经验表明：如果存款保险机构实行全额刚性兑付，将会弱化收储机构风险防范意识，而存款赔付限额规定得过高或过低，都会导致不良后果。而且存款保险的具体制度如何设定，不但受存款结构和银行结构决定，而且与相关金融机构的状况有关，需要认真研究和仔细计算。

　　《存款保险制度与金融安全网研究》一书在认真研究中国实际状况的基础上，广泛汲取国际经验，不但论证了在我国建立存款保险制度的必要性，而且对建立存款保险制度的许多具体问题也做了深入的讨论。例如，对不同类型存款保险制度的比较和中国宜于建立哪种类型的存款保险制度，存款保险机构与金融安全网其他组成部分之间的关系，世界主要国家存款保险制度的创建历程，在全球金融危机的条件下各国存款保险制度面临的新挑战等等，都为读者提供了丰富的实际资料和理论知识。因此，它肯定能够为我国存款保险制度建设提供有益的参考。

　　（作者系国务院发展研究中心资深研究员。本文为作者为中国金融四十人论坛书系之《存款保险制度与金融安全网研究》一书所做的序，标题为编者所加）

　　附录：存款保险制度与金融安全网

　　来源：中国金融四十人论坛

　　存款保险制度是金融安全网的重要组成部分

　　存款保险制度作为金融安全网的重要组成部分，有利于防范银行挤兑，有利于保护中小存款人利益，有利于促进中小金融机构发展，有利于保障利率市场化改革的顺利推进。通过合理的制度设计能够建立激励相容的市场化机制，从而有效解决存款保险制度潜在的道德风险和逆向选择问题。在建立存款保险制度时，存款保险机构独立设置并享有监管权是一种发展趋势，同时需要注意理顺存款保险机构与金融安全网其他支柱的关系，完善信息共享机制，加强日常监管协调，以及确立危机应对机制。

　　一、存款保险制度的必要性与紧迫性

　　目前全世界已有111个国家建立了存款保险制度，尤其是那些曾经实行计划经济的原社会主义国家，也都纷纷建立了显性存款保险制度。在金融稳定理事会（FSB）24个理事会成员中，除中国、南非和沙特阿拉伯3个国家以外，其余21个成员都建立显性存款保险制度。而研究证明，存款保险制度的最初发明者，其实正是我们中国人自己。

　　从存款保险必要性看，首先，存款保险制度有利于防范银行挤兑。由于银行本身具有天生的脆弱性，并且银行挤提具有很强的传染性和很大的负外部性，因此，建立存款保险制度通过对银行债权人、主要是普通的中小存款人进行适当的保护，可以有效地降低存款人挤兑银行的风险，通过切断传染路径，防止个别银行倒闭的风险传染至整个银行体系引发系统性危机。

　　其次，存款保险制度有利于保护存款人利益，特别是中小存款人利益。一方面，存款保险制度通过明确存款类金融机构经营失败时的风险补偿和分担机制，改变以往银行破产成本由公共资金兜底处置机制，以避免广大纳税人和持币人为金融机构的破产被动买单。

　　再次，存款保险制度有利于促进中小金融机构发展。目前中小企业融资难有多种原因，但中小金融机构数量不足、缺乏有效竞争是主要原因。因此，改革的方向是放开市场准入，鼓励民间资本进入。建立存款保险制度后，为中小金融机构创造了与国有大型金融机构公平的竞争环境，有助于形成有效竞争、可持续发展的中小金融机构体系。

　　最后，存款保险制度有利于保障利率市场化的顺利进行。在推进利率市场化改革过程中，由于竞争的加剧必然会有经营不善的金融机构面临破产境地，如果没有有效的存款保险制度，金融机构的破产处置就难以顺利进行，甚至有可能引发金融动荡，所以，存款保险制度是推进利率市场化改革的重要配套措施。

　　二、合理的制度设计能解决存款保险职能不完善带来的潜在风险

　　目前对于存款保险制度的质疑，主要来自两个方面，逆向选择和道德风险。然而根据2009年巴塞尔银行监管委员会和国际存款保险协会联合发布《有效存款保险制度核心原则》，通过合理的制度设计是可以解决以上潜在问题的。

　　在批评者看来，设计不当的存款保险制度的主要存在以下问题：

　　第一、潜在逆向选择问题。自愿型、统一费率的存款保险体系下，有可能出现所有保险制度都会出现的逆向选择问题，即经营良好的存款类金融机构为避免承担额外保费而不愿意加入存款保险体系，而经营不善或脆弱的存款类金融机构反而更愿意积极加入存款保险体系，从而导致整个存款保险体系的系统性风险。对此，理论研究的成果和各国的实践经验是，通过实行强制保险和差别费率来克服逆向选择问题。

　　第二、潜在道德风险问题。在全额保护的存款保险体系下，有可能弱化来自市场对于存款类金融机构的约束，反而使存款类金融机构的经营者产生更大的道德风险，鼓励他们冒险经营。对此，根据理论研究的成果和各国的实践经验，一是采取限额保险制度，只对中小存款人提供必要的有限保护，以鼓励大额存款人对存款类金融机构的监督和约束；二是赋予存款保险机构以市场化的风险处置手段，通过破产清算机制和责任追究手段对银行经营者形成倒逼机制，强化外部约束；三是实行风险差别费率按银行风险等级征收差额保费以示对高风险投资的惩罚，实现体系内部的激励相容机制；四是赋予存款保险机构以风险监测、早期纠正和辅助监管等手段，防范金融风险的积聚。

　　三、中国需要由隐性存款担保向显性存款保险转变的制度现实

　　长期以来，我国实际上所实行的隐性存款担保制度存在诸多问题。一是缺乏明确的法律依据，存款人并不能确信其存款一定能够得到可靠保障，因此时刻潜藏着挤提的风险；二是由于事实上政府每每在出手兜底，又导致存款类金融机构的经营者存在很大的道德风险，敢于冒险经营，出了问题就交给政府处置；三是存款类金融机构破产处置很不规范，缺乏正常的退出机制，处置成本很高；四是存款类金融机构高额的破产损失通常都要由所有纳税人或所有货币持有者负担，造成严重的社会不公。而目前这种一事一议的风险处置方式，不仅难以防止银行挤兑和金融风险的传染，而且随着我国金融业资产规模的不断膨胀，完全依靠国家财政和央行再贷款被动买单的方式，其弊端日益凸显，所以有必要尽快建立显性存款保险制度。

　　而显性存款保险制度主要是通过事前设立的明确的制度安排，以便在存款类金融机构经营失败时，能够使存款人主要是中小存款人得到及时的适度保护，从保护金融机构转变为保护存款人，真正解决目前隐性存款担保制度的种种弊端。

　　实际上，我国自上个世纪90年代初期开始就不断提出要建立存款保险制度的设想，但时至今日一直未能建立起来。究其根源，主要是一方面，国有大型银行认为有国家信用做担保兜底，无需额外支付一笔保险费且会加大负担；另一方面，监管部门则主要担心如果新设立的存款保险机构拥有监管权的话，会造成重复监管的问题。

　　但是，一方面，随着国有银行股份制改革的不断推进，应当说国家对国有银行全面兜底的义务已经不复存在，并且合理的差别费率设计完全可以实现银行业内部的激励相容和风险分担机制。另一方面，通过深入研究和对监管权的分解，可以发现，金融安全网三大支柱之间的检查重点是不同的，不存在严重冲突，反而是从不同角度帮助补充监管和实现监管制衡。

　　至于说从隐性存款保险制度转变为显性存款保险制度有可能使目前相对稳定的金融体系反而变得不稳定，会不会出现存款搬家？对于这种担心，一方面取决于对当前金融形势的准确判断，我国目前这种隐性的存款全额担保制度实际上蕴藏着更大的问题，既拥有存款保险制度缺失的弱点，也具有全额存款保险的缺陷，是一种最差的制度安排，这种看似稳定的金融体系难以长久维持；另一方面必须明确政府所追求的真正目标，毫无疑问应该是整个国家的长治久安，是维护整个金融系统的长期稳定，而并非本届政府任期内的歌舞升平。此外，根据各国之经验，在转轨时期，做好充分的准备工作当然是必要的；但是从事后来看，迄今为止还没有哪一个国家在从隐性保险转为显性保险的过程中发生大的金融动荡。

　　四、关键是要做好存款保险制度的设计工作

　　第一，从职能设计来看，本次国际金融危机表明，纯粹的“单一付款箱”模式下由于存款保险机构仅承担受保存款的偿付职能，在金融风险爆发时只能被动买单，无法及时获取风险信息，缺乏有效的风险约束功能和灵活的处置手段，因此不足以应对大的金融风险。英国北岩银行发生的挤兑事件，实际上是对英国“单一付款箱”模式的挤兑，而不是对整个存款保险制度的不信任。危机以后，越来越多的国家开始放弃“单一付款箱模式”。

　　第二，从机构设置来看，主要有三种观点：一种观点主张建立存款保险机构应当放在银监会下面，从而可以最大限度地实现信息共享、降低监管成本等；第二种观点主张放在央行下面，因为存款保险机构在很大程度上仍然需要与中央银行的最后贷款人机制相互配合维护金融稳定等；第三种观点主张独立设置存款保险机构，并与中央银行、监管部门之间明确分工、互相制衡；但要通过加强信息共享、完善监管协调和制订风险处置流程和确立危机应对机制来加强三方之间的协调配合，以避免相互扯皮。从世界各国的存款保险制度建设经验和改革历程表明，存款保险机构的独立设置已成为一种发展趋势，根据IADI 2011年的统计结果，独立设置的存款保险机构的国家（地区）大幅增加，其占比大幅增加到了64.56%。此外，FSB的21个已建立显性存款保险制度的理事会成员中，19个成员的存款保险机构是独立设置的。

　　第三，从监管权设置来看，存款保险机构享有监管权，有助于全面、及时和准确地掌握投保金融机构的经营状况和风险水平，是存款保险制度发挥功效和存款保险机构有效运行的前提。世界各国存款保险和银行监管的实践也表明，存款保险机构与银行业监管机构的监管目的和侧重点是存在一定差异的，存款保险机构通过对金融机构的存款额度、存款结构、财务状况和风险水平，以便合理制定和调整各个金融机构的保费费率；更重要的是检查金融机构的存款人相关数据备份情况，以便在出现问题时，存款保险机构能够及时进行赔付。在发现潜在风险时，存款保险机构则可依通过调整费率、早期纠正、强制退保、信息披露等特有方式对违规金融机构进行处罚，以尽量减少存款保险基金的损失。而且，存款保险机构享有监管权不仅不会影响银行业监管机构的监管，还可以避免监管机构在问题金融机构的退出上可能出现“监管宽容”，有助于促进监管的规范化和透明性，强化银行业金融机构的自我约束，缓解银行业监管资源不足等问题，特别是在危机时期，有助于更加有效地处置问题金融机构，稳定银行体系的运行。

　　总的来说，建立存款保险制度有可能面临一定的风险，但是这个槛儿我们迟早都要迈，而且晚迈不如早迈，越晚风险越大。对于在建立存款保险制度过程中可能面临的短期风险，只要我们能够积极借鉴国际经验，科学进行制度设计，正确引导公众舆论，我们就有可能通过建立显性的存款保险制度，完善金融安全网，实现我国金融的长期稳定。