据中国指数研究院1月2日发布的报告显示，2013年全国300个城市土地出让金总额为31304.5亿元，同比增加50%。另据财政部数据，2013年1-11月累计地方财政收入62567亿元，同比增长13.1%。据此推算，2013年全年地方财政收入将达到6.9万亿元，其中土地收入占比在50%左右。事实上，土地出让金收入已经名副其实地成为各地的第二财政，土地收入在一些地方政府本级财政收入甚至会超过50%，数据显示，2004年-2012年的9年间，土地出让收入占地方财政收入的比例多数在四成到七成之间，最低的是2008的36.21%，最高的是2010年的71.68%。

　　“土地财政”的收入模式为地方政府聚集了巨额可支配财力，带动了区域内投资增长，进而推动地方经济增长和我国的工业化、城镇化进程，间接维护了目前的分税制财政管理体制。但同时，地方政府过分依赖土地收入的负面影响越来越大，不仅带来了城市规模的无序扩张和土地资源浪费，引发了房地产价格暴涨，地方经济结构畸形发展，也带来了地方政府负债居高不下，债务风险不断攀升。“土地财政”收入模式不仅不可持续，而且已成为今后发展的障碍。

　　“土地财政”收入模式产生的制度症结是中央与地方政府的财权与事权的不匹配。因此，解决“土地财政”的关键在于改革现行的分税制财政管理体制。十八届三中全会《决定》提出“建立现代财政制度”的财税改革总目标和方向是“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率”，围绕破解“土地财政”难题，未来的改革应在以下几方面展开：

　　明确事权是财税改革基础

　　实行现代税制的西方国家中，大多是三级政府财政层级，政府间事权和财权的划分易于操作，财政分税体制运行畅通。我国分税制改革，是在五级政府的行政体制下进行的。实际操作过程中，中央和省级财政就分去了财政收入的一半以上，而具体到市、县、乡三级，基本上已经无税可分。同时，过多的政府层级导致了财政转移支付链过长，影响基层政府行使职权的财政基础。针对目前省以下财政体制的现状，我们可以先通过改革财政管理模式，减少财政管理体制上的政府级次。具体来说包括全面实行“省管县”的财政体制，让市级和县级政府在财政层面成为平等而独立的层级，形成中央、省、市（县）三级财力分配框架；改革乡镇级别政府的设置，将其作为县级政府的派出机构，实行的“乡财县管乡用”体制改革，清晰地处理好乡镇级别财权与事权的分配关系。

　　在做好政府财政层级架构的改革调整后，先定事权，然后依据各级政府承担的公共服务划分财政支出责任，再依据财政支出责任来划分财税权力。进行事权划分时，需要从国家安全、宏观调控、降低行政成本、提高管理绩效等角度来综合考虑。各级政府的事权范围可以采取清单管理的办法明确列举。

　　在稳定税负的大前提下，未来改革重点是：一方面可以通过进一步调整、规范中央与地方政府之间的收入划分，提高地方的分成比例，来增加地方的可支配财政收入。另一方面，应培育和建立以消费税、房地产税（物业税）等为主体税种，以资源税和环境保护税等为辅助税种，以企业所得税为分享税种的地方税体系。不能培育为主体税种的其他税种可以作为辅助税种，具备多样性与灵活性，树立“小税种、大财源”的理念，加强对地方小税种的管理。

　　深化改革房地产税和转移支付制度

　　房地产税是世界上大多数国家和地区普遍征收的一个税种，并已经成为地方政府的主体税种。推进房地产税改革，逐步实现土地“出让收入”为主向“保有使用税收收入”为主的转型，不仅是实现房地产业健康发展的客观要求，也有利于合理调节收入分配差距，有利于为地方政府提供持续、稳定的收入来源。应坚持积极稳妥的方针，认真总结房产税改革试点经验，在充分论证的基础上立税清费，适当减轻建设、交易环节的税费负担，提高保有环节的税收。可以考虑取消财政专户将土地出让收入纳入预算监管，并在有破产制度的前提下允许地方政府自主发债，健全对地方政府的约束机制。

　　房产税改革关系到广大人民群众的切身利益，改革中要做好“加法”也要做好“减法”，不增加老百姓解决基本保障居住条件的税负，注意解决好过去购房已交纳70年土地产权费的遗留问题，减轻纳税人不合理负担，减少改革阻力。

　　此外，还要深化改革我国转移支付制度，增加地方政府提供公共服务的保障能力。一方面要完善一般性转移支付的稳定增长机制，增加一般性转移支付规模和比例，重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。另一方面要大幅减少专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项。对继续保留的专项转移支付项目，应尽力做到决策公开透明，并在一定范围内引入竞争机制。改革的方向是缩小经常性专项补助所占比例，逐步提高一般性财力补助的比重，将专项补助的覆盖范围缩小到基础教育、社会保障、环境保护、社会治安、基本交通等项目上，腾出空间留给更具规范性的一般性补助，余下留给临时性自然灾害补助。要强化转移支付的组织和监督，可以考虑建立第三方评估机制，对转移支付项目实施效果进行核查评估。

　　（石建勋 作者为同济大学财经研究所所长、经济与管理学院教授）