利率汇率改革、金融市场开放、人民币国际化、资本项目开放

　　来源：《中国金融》

　　作者：郑 杨

　　建设中国（上海）自由贸易试验区，是新形势下中央统筹国内国际两个大局新推进改革开放的重大举措。试验区不同于传统的自由贸易园区，其目的是打造具有国际高水准的制度创新高地。为此，上海应统筹试验区与上海国际金融中心建设两项国家战略的机遇，协同推进、有机联动，为我国全面深化金融业改革开放探索新途径、积累新经验。

　　建设试验区的重大战略意义

　　对外有利于参与国际经济治理。目前，我国经济总量已跃居世界第二，但经济大国不等于经济强国。只有使我国由规则接受者成为规则制定者，才能实现向经济强国的跨越。我国业已签署的多项自由贸易区协定和投资协定多属于低层次的自贸协定。如果我国在国际经济治理结构方面被边缘化，就会丧失国际竞争主动权。中央作出的重大决策是全面参与国际经济治理，试验区建设就是这一重大决策的落实和体现。试验区可在小范围先行推动部分领域的高标准开放试点，形成与国际通行规则相互衔接的基本制度框架、成为中国进一步融入经济全球化的重要载体，并为主动参与国际贸易投资新规则制定积累经验。

　　对内有利于以开放促改革。试验区的制度、管理、服务将坚持高水准，以国际标准作为标杆。投资管理方面，试验区将从正面清单转变为负面清单，强调“法无禁止即可为”。制度创新方面，试验区将从注重事前审批转为事中事后监管，形成安全审查机制、反垄断审查机制、企业年度报告公示制度、信用管理体系、综合执法体系和部门监管信息共享机制这六项可复制、可推广的事中事后监管基本制度，强调全过程跟踪、管理和监管。这些更具开放性的制度安排都与国家层面的改革紧密衔接，有利于培育我国面向全球的竞争新优势，拓展经济增长的新空间，打造中国经济“升级版”，也给上海提供了一次更好的服务全国发展、实现“创新驱动、转型发展”的良好机遇。
 

　　近年来，发达国家主导的跨太平洋战略经济伙伴协定（TPP）、跨大西洋贸易和投资伙伴协议（TTIP）、服务贸易协定（TISA）谈判，以及美国近年来力推的双边投资协定（BIT），为未来全球贸易谈判提供了新的指导性框架。上述贸易投资新规则所引领的自由贸易新趋势，正在重塑国际贸易、投资和世界经济新格局。包括我国在内的新兴市场和发展中国家，面临内部经济结构调整和外部竞争规则变化的双重压力，机遇和挑战前所未有。

　　从国家战略的背景看，试验区的定位是应对国际经济形势变化、进一步深化改革开放的“试验田”。试验区不是政策洼地，而是机制体制创新的高地，要以开放促改革，形成可复制、可推广的体制机制。作为一项国家战略，试验区建设有利于我国参与国际经济治理、提升国际话语权，进一步推动国内经济体制改革。
 

　　试验区应具有鲜明的中国特色

　　一是功能超越传统自由贸易园区。传统的自由贸易园区（FTZ），通常由单个国家（或地区）在其境内设立，在企业经营、货物贸易、资金流动等方面具有较高的管理自由度和较多的经济政策优惠，实行“一线放开、二线管住”的管理模式，转口贸易、出口加工、仓储展示、物流分拨、离岸金融业务等区域功能比较发达。目前，世界上约有1200个国内自由贸易园区，已成为所在国家和地区发展自由贸易、推行贸易政策的重要工具。试验区在提升传统自由贸易园区功能的基础上，要放眼全球，集聚国际国内资源，形成后发优势，将着重扩大现代服务业开放，加快从货物贸易为主向货物贸易和服务贸易并重转变，从传统的一般贸易出口加工、仓储物流等传统行业为主向总部经济和新型贸易业态为主转变，从贸易为主向投资贸易兼顾转变。

　　二是以制度创新为核心任务。与功能超越相比，更为重要的是，试验区实质上是我国进一步推进改革开放的“试验田”，将致力于加快政府职能转变，扩大投资领域开放，推动贸易转型升级和深化金融领域开放创新。我国的经济金融体制机制不同于成熟市场经济国家，目前市场准入、投资管理等制度尚未与国际规则接轨，利率、汇率市场化尚待完成。在这些制度创新上，试验区需要突破的较多，就要先行先试。试验区借鉴了国际通行做法，但核心任务不是政策优惠，而是着重突出投资管理、贸易便利、金融创新和综合监管等方面的体制机制突破。

　　三是不能视同境外。试验区通过扩大开放、深化改革，将形成我国参与国际竞争新的比较优势。建成一个开放度和国际化水平更高、具有国际水准、与境内有机关联的试验区，才能开枝散叶、释放改革红利，发挥示范带动、服务全国的积极作用。因此，试验区在与境外打通的同时，不能搞区内区外的隔离。以金融为例，试验区金融服务、资金流动与境外是打通的，如果与境内区外完全隔离，试验区就变成了“外来外去”的离岸市场，和内地市场就不通了，既容易引发资金、价格的双重套利，又不利于金融政策在全国范围的复制与推广。试验区金融改革要支持经济结构调整和转型升级，以服务实体经济发展和促进投资贸易便利化为出发点和落脚点，稳妥、有序、可控地先行推进。既不能将试验区搞成纯粹的金融试验区或“金融飞地”，也不能把试验区搞成完全投机、寻租、逐利的地方。试验区对境外完全开放，对境内区外有限度开放。如有限度开放区内和境内区外的资金流动通道，一方面允许区内符合条件的企业通过资本项下到境内金融市场进行融资交易；另一方面允许部分境内区外的主体参与区内金融市场平台的融资与交易。根据上述定位，在试验区内组织开展的金融业务应立足在岸市场，兼顾离岸业务，坚持“一线放开、二线管好、适度渗透、有效监测”，充分发挥试验区的腹地优势与辐射功效。同时，做好监管方面的配套制度安排，切实管理好风险，始终防范、打击洗钱、恐怖融资、逃税等行为。这些也是上海国际金融中心建设的题中应有之义。

　　坚持试验区金融改革的中国道路

　　坚持市场化的改革方向。2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步提出：紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革；经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。试验区是中国特色社会主义和社会主义市场经济体制机制的重要探索，具有鲜明的中国特色，也将彰显“中国优势”。试验区金融改革，关键是要紧紧围绕市场在资源配置中的决定性作用，厘清政府边界，解放和增强制度活力，以放松管制、鼓励创新为重点，进一步转变监管理念和方式，减少乃至终结行政审批，从重行政审批转变为重监测分析，从重微观管制转变为重宏观审慎管理，从“正面清单”转变为“负面清单”，激发金融领域的改革创新动力。

　　把改革和开放结合起来。改革开放已成为当代中国最鲜明的特色，是决定当代中国命运的关键抉择，是党和人民事业大踏步赶上时代的主要法宝。目前，我国仍处于发展的重要战略机遇期，要继续抓住和用好这个战略机遇期，必须与时俱进，进一步放开目前还存在过多限制的领域，更大范围、更广领域和更高层次上参与全球资源配置、规则制定和治理，坚定维护好“战略机遇期”的平稳延续。试验区金融改革，要扩大对内对外开放，更好地利用境内外两个市场、两种资源。按准入前国民待遇和负面清单的原则，扩大金融业高标准对内对外开放，使外资金融机构和民间资本可以在平等的市场环境下提供金融服务和参与市场竞争。进一步减少资金进出的管制，降低投融资成本，降低投融资成本，促进资本的自由流动。资本是经济的血液，没有资本的输送营养，就不会有经济的自由与动力。要推动资本市场双向开放，有序提高跨境资本和金融交易可兑换程度，加快实现资本项目可兑换。

　　坚持正确的改革策略。从我国已经取得的经验看，改革取得成功，一靠坚持循序渐进，二靠坚持“自上而下”和“自下而上”双轮驱动。为使试验区金融改革形成可复制、可推广的经验，既要做好金融改革顶层设计，自上而下地部署推动；也要积极探索和试点，不失时机地抓住改革时间窗口，在重要环节上取得突破，通过自下而上积累经验、完善推广。在推进步骤上，要服务国家金融改革的总体战略，对部分市场影响较大的措施按照全国统一部署审慎实施，对条件基本成熟的可率先组织实施；在风险管理上，采取宏观审慎监管为主的综合措施，以切实维护金融稳定，牢牢守住不发生系统性和区域性金融风险的底线。

　　协同推进“四位一体”的试验区金融改革

　　目前，人民银行出台了金融支持试验区建设的“金改三十条”，银监会、证监会、保监会也分别推出支持试验区建设的多项政策措施。为落实中央关于建设好、管理好试验区的重大决策，更好地推动相关金融改革规划取得实效，我们应在实现贸易投资进一步便利化的前提下，以市场为导向，以化解国内金融改革的瓶颈为己任，面向全国、放眼世界，充分考虑国家改革大局和全球经济发展态势，与上海国际金融中心建设有机联动，形成一个整体、系统、协同的改革框架，避免改革的碎片化。具体来讲，就是围绕金融市场化、国际化、法制化三大支柱，形成利率与汇率改革、金融市场开放、人民币国际化、资本项目可兑换“四位一体”的协同推进格局，实现金融重要领域和关键环节改革的“破冰”，全方位推动我国货币金融体制机制改革。

　　金融市场化、国际化、法制化，是我国金融改革的瓶颈所在，是上海与领先国际金融中心的主要差距，也是试验区金融改革必须坚持的基本方向。唯有持续不断地推进金融市场化、国际化、法制化，才能使金融改革成为“一着棋活、满盘皆活”的改革，才能渡过湍流与险滩，走向胜利的彼岸。

　　金融市场化，包括金融市场的金融资源配置能力、投融资效率和金融基础设施水平。要与上海国际金融中心建设有机联动，进一步拓展试验区金融市场的广度和深度，优化市场结构，推动产品创新，发展衍生工具以对冲市场风险，提升市场规模与服务质量，加快形成分层有序、互为补充的市场体系。着力发展在岸市场，适度发展离岸业务，与在岸市场形成优势互补。加快建设现代化金融基础设施体系。

　　金融国际化，包括金融市场开放度和在国际金融市场中的话语权等。扩大金融业对内对外开放，是改变我国金融弱国形象、建设开放型大国经济的必由之路，是完善社会主义市场机制的内在要求，更是提升试验区金融业整体竞争力的迫切需要。扩大试验区金融业对内对外开放，关键是为企业利用境内外两个市场、两种资源创造政策环境，建设透明的治理体系，把培育金融国际化功能与拓展金融创新空间相结合，形成与国际规则相接轨的金融制度体系，以求最终与国内、国际金融市场融为一体。

　　金融法制化，包括金融法律、监管、税制等金融生态环境的国际竞争力等。要突破不合理的法律规则，进一步巩固试验区金融创新成果，完善相应的管理办法，及时修订负面清单，推动试验区金融立法，建立多元化纠纷解决机制，改善金融执法和司法机制，厘清政府边界，处理好创新与监管的关系。按照国际惯例和全球新的贸易投资规则，在管理体制和法制方面先行先试，加快形成具有国际竞争力的法制与监管环境。

　　围绕上述方向，利率及汇率改革、金融市场开放、人民币国际化、资本项目可兑换是试验区金融改革要重点推动与有所突破的主要领域，它们在实践中应是协调推进、相辅相成的。总的看，要处理好上述四方面改革与审慎监管的关系，注意把握好节奏，循序渐进，成熟一项，实施一项。同时，制定出切实可行的预案，完善相应的监管手段。

　　一是利率、汇率改革。试验区利率、汇率改革是既有改革成果的进一步深化。利率是资金成本，利率市场化必然需要整体市场的参与，不可能仅在试验区完成。利率改革应按照宏观审慎金融管理原则，根据服务区内实体经济发展需要、金融市场主体培育目标以及市场环境建设情况，结合金融抗风险状况，稳步推进。近期可在试验区进行一些探索与准备。汇率改革应以发挥市场供求在配置外汇资源和人民币汇率形成中的决定性作用为出发点，在试验区发展外汇市场，丰富外汇产品，拓展外汇市场的广度和深度，更好地满足企业和居民的需求。

　　二是金融市场开放。试验区要在集聚、配置全球资源方面发挥引领作用，金融市场必然要与国际接轨。要按准入前国民待遇和负面清单的原则，扩大金融市场高标准双向开放，相关交易不仅要对境内、境外机构开放，也要对机构、个人开放，进一步方便国外投资者和国内投资者双向开展在境内外金融市场的投融资行为，为人民币国际化提供市场基础。

　　三是人民币国际化。《“十二五”时期上海国际金融中心建设规划》明确提出，要抓住人民币跨境使用进程加快的历史性机遇，不断增强上海金融市场的国际内涵和全球影响力，力争到2015年，基本建成上海在全球人民币产品创新、定价和交易、清算中心的地位。过去几年人民币国际化的主要推动力量来自贸易结算，试验区应着重推动跨境交易人民币计价和人民币在岸市场深化，为人民币国际化提供新动力，不断提升人民币的国际地位，将人民币国际化推向新的高度，使境内外企业和个人更加灵活使用人民币进行跨境交易、投资。

　　四是人民币资本项目可兑换。贸易投资便利化必然要求资金自由流动、支付结算便利并减少汇率风险，也就是要求可兑换。大量研究表明，我国已基本具备资本项目可兑换的条件。在试验区内先行试验资本项目可兑换，应在实行分账核算管理的前提下，有序提高跨境资本和金融交易可兑换程度，建立健全宏观审慎管理框架下的外债和资本流动管理体系，在试验区探索形成尊重和保护消费者财产所有权、并与资本项目可兑换相适应的外汇管理新框架，为全面实现人民币资本项目可兑换积累管理经验。■

　　作者系上海市金融服务办公室主任

　　（责任编辑 张　林）