■主持人：周子勋

　　国有资产管理体制改革取得很大进展

　　中国经济时报：如何评价３０多年来国有资产管理体制改革的成效？

　　刘尚希：国有资产管理体制改革是一项宏观改革，涉及到政府作为所有者与作为公权履行者两种不同性质职能的分解。但它却与微观改革即国有企业改革紧密相连。国有资产管理体制改革的进程与国企改革的进程始终相伴随，前者为后者创造宏观条件。国企改革的目标是建立现代企业制度，让国企成为真正的市场主体。而要实现这个目标，就要把各个政府部门的资产管理权集中起来，切断各个部门与国企之间的资产所属关系。过去的国有资产管理体制改革正是为此而进行的。从建立国资局到重新组建国资委，就是让国企脱离部门附属关系的过程，使国企一步步走向市场化，成为重要的市场主体。从国企脱困到国企扩张，反映国企日益壮大，国有经济不断发展。在这个意义上，国有资产管理体制改革是富有成效的。

　　国有资产管理体制改革解放了国企，释放了国企的活力，而通过改革确立的现行体制又开始显现出它的另一面：妨碍了平等竞争。如果说给企业松绑，促进“自由竞争”是过去市场化改革的重心，那么当前的重心则已转变为“平等竞争”。这与国有资产管理体制改革又一次紧密地关联在一起。

　　高明华：总体来看，３０多年国有资产管理体制改革是成功的，概括起来有三个方面：

　　一是国有企业效率得到提高，尤其是中央企业。在国有企业创造的利润中，８０％左右是由中央企业创造的。２０１２年，国务院国资委监管的中央企业累计实现营业收入２２．５万亿元，同比增长９．４％；实现利润总额１．３万亿元，同比增长２．７％；有４２家中央企业进入世界５００强，比２００３年增加３６家。

　　二是一定程度上打破了国有企业的垄断，市场化水平得到提高，布局得到一定的优化。在典型的竞争性行业，国有企业已经部分退出，或者占有的股份比例大幅度减少；在一些竞争性行业，尽管国有企业仍然在控制经营，但竞争水平已经得到提高；不少原先由国有企业独家垄断的行业，也开始允许非国有企业进入。

　　三是基本建立起了中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。当然，这还只是“基本建立”，并非完全建立，还有待于进一步完善。

　　朱幼平：我们可以粗略地把我国国有资产管理体制改革划分为四个阶段：第一阶段，从改革开放初期到党的十四届三中全会，为国有企业扩大经营自主权阶段；第二阶段，从党的十四届三中全会到党的十六大之前，为探索国有企业公司制股份制和结构调整阶段；第三阶段，以党的十六大为标志，国有企业改革发展进入以国有资产管理体制改革推动阶段；现在是第四个阶段，为重新界定国有资产职能和探索国有资产资本化新阶段。

　　应该说，经过３０多年不断探索和完善，国有资产管理体制和国有企业改革取得很大进展。一是目前全国９０％以上的国企完成了公司制股份制改革，中央企业的公司制股份制改制也由２００３年的３０．４％提高到２０１１年的７２％。二是国有资产规模快速扩大。截至２０１３年２月，国有企业资产累计接近８０万亿元。三是央企数量不多，但发挥“顶梁柱”作用。四是技术创新上，２０１２年５６家中央企业得到了９３个国家科学技术奖励；截至２０１１年年底，全国国有企业拥有自主知识产权专利２１．４万项。五是行业方面，央企户数由国资委成立时的１９６家，调整重组到１１５家，８０％以上的资产集中在国防、能源等行业。

　　国资改革仍存在五大体制机制问题

　　中国经济时报：当前，国有资产在监管和营运方面存在着哪些问题？造成这些问题的根本原因是什么？

　　刘尚希：当前所说的国有资产及其管理体制，仅仅是现行国资委管辖的资产及其体制。从正面来观察，国有资产管理体制实质上是不完整的，还有巨额国有资产不在现行体制之内，如邮电等。而要把这些都属于“国有资产”的监管和运营都纳入现行“国有资产管理体制”，则又是现行体制所无法容纳的。

　　由此可见，要推进国有资产管理体制改革必须先要明确“国有资产”的定义，然后形成明确的制度规则。这其中一个深层的问题就是在市场经济条件下如何寻找一种有效的所有制实现形式，国有资产管理体制实质上就是国家所有制实现形式的载体和依托；不同的国有资产管理体制，就会形成不同的公有制实现形式及其有效性。

　　高明华：２００２年中共十六大确定了“管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”这种国有资产监管体制相对于以前国有资产出资人代表缺失，多部门监管又缺乏明确权力界区的情况相比，无疑是很大进步。然而，这种体制问题也是很明显的。其一，国有资产出资人代表的身份属性并不明确，就其实际运作来说，它与政府其他部门并无本质的区别。其二，国资委的职权是“管资产”、“管人”和“管事”，由于“管资产”、“管人”和“管事”非常笼统，在实践中，国资委在这三个方面经常出现越位、错位和缺位的情况。

　　冯俏彬：我认为，问题主要有以下几个方面：一是国资改革的范围仅限于经营性国有资产，其他类型的国有资产管理改革进步很小；二是现有国企远未成为真正的市场主体，与政府的关系仍然千丝万缕，与其他所有制企业也明显没有处于同一个竞争平台上；三是国企内部管理还有很多需要落实和反思之处；四是国有资产的经营红利在处理上还存在巨大问题。

　　周放生：目前的国有资产管理体制是监管职能与股东职能合一。可以比喻为在国有经济的比赛场上，裁判员与领队合一。往往要监管的对象就是自己批准的事项。原因就在于国资委是双重职能合一。监管职能与股东职能分开以后，国资委只负责监管。

　　朱幼平：我们认为，目前国有资产管理体制和国企制度远未“定型”，仍存在深层次的体制机制问题。一是职能定位不清晰；二是国有资本运营效率和回报率很低；三是国有经济“与民争利”；四是国有资产大量流失；五是用人机制不完善，贪腐频出。这些问题和矛盾的根本原因是改革不到位，还远远没有形成一个与社会主义市场经济体制相适应的国有资产管理体制。

　　管清友：一是国企外部的监管和出资问题。国资委是中国特色的一个机构，既是国有企业的出资人，又是监管人，这两个角色是互相矛盾的。二是国企内部的公司治理问题。根本原因还是在体制上没有界定好政府和市场的关系，导致权责利不统一，无法充分发挥市场主体的能动性。

　　重新界定国有资产职能是必须的

　　中国经济时报：国务院发展研究中心“３８３”改革方案中提出重新界定国有资产职能，明确四项基本职能：社会保障职能；提供非盈利性公共服务职能；促进战略性产业稳定、竞争和创新的职能；保障国家安全的职能。对于这种监管思路的转变，各位对此怎么看？

　　刘尚希：国研中心提出的看法突破了微观视角，更凸显了宏观视野，有重要意义。从国有资产存在的使命来解析，实际只有一个存在的理由，即防范和化解公共风险。随着现代风险社会的来临，公共风险呈现扩张之势，仅仅依靠公共权力是不够的，公共资产的存在具有越来越重要的作用。对于拥有庞大国有资产的我国来说，则是一个优势，用长期积累起来的国有资产来应对老龄化无疑是一个上好选择。

　　另外，人口老龄化导致的人口红利日渐消减，创新驱动成为我国未来经济社会可持续的不二选择。而包括技术创新、工艺创新和商业模式创新的经济创新，风险很大，国有资产可以在这方面发挥独特作用。

　　国有资产防范公共风险的功能还体现在全球化过程中。我国的国有资本应当走向全球市场，从主要在国内市场配置转向在全球范围配置，一方面防范国家经济安全，尤其是资源、能源安全，另一方面为民营资本腾出空间，带动民营经济发展。

　　冯俏彬：非常认同这四项职能。国有资产不仅我国有，其他国家也有，但多数情况下，国有资产承担的职能都应当有其特殊性，如实现政策某方面的特定意图，不只是一个赚钱的机器。相反，其经营范围、内部治理结构、利润等要受到严格的立法限制。我们距离这个境界，还差得很远。对于现在规模已经很大的国有资产，下一步如何让全民分享其收益，是一个急需考虑的问题。

　　高明华：重新界定国有资产职能是必须的，但把四项职能并列在一起就有问题了。因为这四种职能其实可以归结为两种职能：一是公益性职能；二是营利性职能，但这两种职能不能由同一个或同一类国有企业来承担，因为两个职能是冲突的。

　　因此，一个可行也是必须的路径是，以上两种职能要由不同的国有企业来承担，国有企业必须分类改革。一类是公益性国有企业，承担公益职能，这类企业，成本控制是工作重心。二是营利性国有企业，要追求利润最大化，但必须注意，国家对这类企业必须放弃任何支持，完全按市场规则来运作。另外，在上述两类国有企业之间还有一类，我把它称为“适度垄断性国有企业”，这又包括两种国有企业，一是自然垄断型企业，如铁路运输、管道天然气、自来水等，这种企业的世界惯例都是国有的，由于其成本呈递减性，因此价格一般定在平均成本水平上；二是稀缺资源型企业，为防止资源过度耗竭，也必须由国有企业来经营。这两种企业经营成本控制也是重点。

　　朱幼平：当前我国改革已进入攻坚期和深水区，难度之大是罕见的，改革路径需要创新。要获得全面深化改革成功，首先需要转变观念，统一思想，以促成各方利益交集的最大公约数。具体到国有资产管理体制改革，作为最重要的经济改革领域之一，“３８３”改革方案做了一个缜密的系统化闭环设计。

　　管清友：“３８３”方案只是决策咨询机构众多前期研究课题中的一个，不能完全代表未来改革的思路。但是其中提出的很多意见的确值得决策者借鉴，比如重新界定国有资产职能。目前我们将国企分为竞争性国企和垄断性国企，这种分类不够完善。下一步可能将国企划分为竞争类、功能类和公益类企业，实行差异化管理。竞争类企业的市场化导向最为明确，以利润最大化为目标。功能类企业主要承担国家重要的战略或专项任务。公益类企业主要是提供公共服务，实行社会效益。

　　国资改革应着眼于产权化改革

　　中国经济时报：“３８３”方案还提出，国资改革要以国有资产资本化为重点，参照新加坡淡马锡资产管理公司模式，建立和完善出资人制度和职业经理人制度。这又怎么看？

　　刘尚希：国有资产管理体制改革应着眼于产权化改革。产权化改革不是私有化，而是所有权与市场融合的桥梁与纽带，也是所有权在经济上实现的唯一路径。国家所有权要依赖于所有权权能的分解，即把国有资产的占有权、使用权、支配权和处分权等权能通过市场规则让渡给不同市场主体来行使，并使市场主体都能获得相应的收益，从而实现国有资产的流动和有效的市场配置。淡马锡的实质是国有资产的产权化，出资人、委托人、受托人、经营者是分离的，由不同的市场主体来承担相应的权能，即形成不同市场主体的产权及其收益。当前面临的问题是国有资产的所有者代表不明确，过于笼统，一旦出现问题难以问责。产权是权利与责任义务的统一。国有资产的产权化改革，也就是明确权利与责任义务的法律主体，使国有资产运作变得可预期，权利和责任更明确。

　　管清友：这种市场化的大方向合情合理。但推进过程中面临很大困难，最主要的是体制上的内在矛盾。新加坡淡马锡模式是一个不错的参考对象，中国应从中多吸取经验，重点从竞争类企业进行突破，建立市场化导向的治理结构。

　　冯俏彬：我认为国有资产改革的重点应当是将国有资产覆盖的范围进一步收缩，执行国家某种特定的、一般市场主体不能履行的职能，基本退出一般竞争性经营的范围。在具体管理上，可仿效日本等做法，一企一法，明确经营范围、明确相关规制。

　　高明华：国资改革以国有资产资本化为重点是有问题的，国有资产资本化只适合于营利性国有企业，不适合于公益性国有企业。对于营利性国有企业，完善出资人制度和经理人市场确实是重点推动的工作。不过需要注意的是，完善出资人制度，关键是完善收益权而不是控制权。在符合国家相关法律法规的情况下，获得国有资产收益（这是回馈公众的前提）是根本所在，其他完全可以放开，包括人和事，都可以由市场说了算。而要规范经理人行为，防止经理人对出资人的欺瞒行为，建立职业化的经理人市场则是当务之急。

　　周放生：学习淡马锡经验，关键是要大力推进国有企业母公司混合所有制，要股权多元化，在完全竞争性领域，企业的国有股权比重要降到４０％以下。只有在股权多元化基础上建立的董事会才能真正发挥作用。

　　朱幼平：“３８３”方案对现有国有资产管理诸多环节进行梳理和整合，并作了系统化的构思。不过，我们认为，该方案仍需对以下没有涉及或没有展开的四个不可或缺的问题进行约定：一是国资委依据已定的经营目标和考核机制，对各类国资运营基金进行监督管理，并任免其负责人；二是现代企业制度的建立关键在于股份制、董事会，董事会如何改还缺乏细节设计；三是国家主权基金的运营及管理没有涉及；四是我国非金融国有企业资产近８０万亿元，如此巨大的国有资产未来如何转换、消化？国企四个领域提法较为笼统。哪些该进该保、哪些该退，如何分步实施，没有细则，不能有效指导国企的公益性业务与竞争性业务的分离。

　　国资改革的关键是转变观念

　　中国经济时报：国资改革下一步需要如何改？

　　刘尚希：国有资产管理体制改革，首要任务是明确目标，即国有资产存在、扩大的使命是什么，其目标不是拥有国有资产本身。如果仅仅满足于国有资产的保值增值，扩大规模，那么国有资产存在的意义也就不大了。国有资产要通过微观机制来配置，但其职能使命应当聚焦于公共性，防范化解公共风险。其次是要实现国有资产管理体制的“完整性”，各种类型的国有资产都应纳入一个统一的体制框架之中，并以法案的形式确定下来。再次是国家应当对地方管理的国有资产进行“确权”，明确其管理权限及其边界。最后是实行产权化改革，建立健全公共产权制度、公共产权收益制度，使国家所有权转化为与市场融合的产权形式，在有效配置的基础上，真正履行好国有资产的特有使命。

　　冯俏彬：一是进一步收缩国有经营性资产的范围，防止国进民退和进一步扩张国资的范围和规模；二是对现有国有资产收益要研究妥善处置的方式，上交财政、部分划入社保等，都是可以考虑的方向；三是对其他类型的国有资产，如事业单位的资产，则通过事业单位分类改革的方式加快推进，对各类自然资源，也有一个产权的问题。总之，我认为国资的范围和规模都还有进一步收缩到真正弥补市场失灵、贯彻国家宏观意图的方向上来。

　　朱幼平：第一，转变观念。随着我国经济体制从过去高度集中的计划经济向社会主义市场经济体制过渡，国有企业和国有资产从主体地位逐渐转变为只履行公共职能，而让民营企业发挥主力军作用，这个观念的转变是颠覆性的。从经济系统的各主体的定位与职能分工来看，国有企业的基因具有公共性，其职能必然也是公共的；国有企业应把维护社会利益放在第一位，而把经济利益位于从属地位，这样，国有企业才回归了本性。以这样的理念构筑的国有资产管理体制才能够符合社会主义市场经济体制要求，才能让国有资产在国家现代化建设中发挥特殊优势，以实现国家能力提升和社会利益最大化目标。

　　第二，下一步应规划改革的突破口和优先顺序。建立一批具有不同职能的国有资本投资运营基金，是国有资产管理体制改革的突破口。而按优先顺序，国资改革可分三个阶段推进：第一阶段（２０１３年—２０１５年）有两个改革重点，一是基本完成国有企业公司制改造，实现股权结构多元化，有条件的可直接上市，为下一步国有资产资本化创造条件；二是明确不同行业国有资产的职能分类，在职能分类的基础上，制定国有资产经营模式和治理方式改革方案。第二阶段（２０１５年—２０１７年）的改革重点，一是实施新的国有资本运营模式和治理结构；二是编制各级政府资产负债表，将国有资产和财政收入合并，研究两者间的转化关系。第三阶段（２０１８年—２０２０年）的改革重点，形成在职能重新界定基础上的国有资产运营模式和治理结构，实现提升国家能力和社会利益最大化的目标。

　　第三，对于现在数量庞大的国有资产需要找到好的解决方案。

　　第四，加快研究制定主权基金明确的运作模式和监管考核办法。

　　第五，加强监管与考核问题。